Refleksi atas kepentingan pelaku industri, seperti bisa dibaca dalam tulisan pertama, menjadi lebih jelas ketika ditempatkan pada kerangka politik-regulasi. Bagian ini akan menyoroti kerangka tersebut yang dapat memperjelas landasan persoalan teknis-prosedural UU Penyiaran 2002.

Televisi Swasta dan Perkembangannya: Tinjauan Dalam Kerangka Politik-Regulasi

Kelahiran televisi swasta ditandai dengan diberikannya izin siaran kepada Bambang Trihatmodjo yang mendirikan RCTI dan mengudara secara resmi pada 24 Agustus 1989. Pendirian ini kemudian diikuti oleh TPI pada tahun 1990 di bawah kepemilikan Tutut Hardiyanti Rukmana, SCTV pada tahun 1990 di bawah kepemilikan Henry Pribadi dan Sudwikatmono, juga Halimah Trihatmojo sebagai pemegang saham. ANTV berdiri pada tahun 1993 di bawah kepemilikan Aburizal Bakrie, dan Indosiar pada tahun 1995 di bawah kepemilikan Sudono Salim (Armando, 2011: 115).

Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, proses pembentukan pra-kondisi ekonomi industri televisi tak lepas dari dengan intervensi politik negara. Artinya, peran variabel politik di sini juga menjadi signifikan. Dalam konteks televisi, intervensi politik dilakukan oleh negara melalui pembatasan perizinan penyiaran hanya sebatas pada jejaring kekuasaan Suharto.[1] Bentuk penguasaan awal atas televisi swasta pada dasarnya merupakan akomodasi rezim terhadap dorongan liberalisasi ekonomi—integrasi ke dalam struktur ekonomi global—yang tidak dapat dihindari (Sudibyo dan Patria, 2013: 54).

Konteks hegemoni politik negara inilah yang menjadi latar belakang persoalan dalam menyusun regulasi awal untuk mengendalikan industri penyiaran. Kepentingan ekonomi pelaku industri televisi yang mulai mengemuka sejak akhir dekade 1980an terlihat ketika dikontraskan dengan kebutuhan publik atas adanya suatu regulasi yang mengatur media siar, terutama dalam hal pengelolaan frekuensi. Sementara itu, kebutuhan atas regulasi tersebut berada dalam kondisi masih dominannya hegemoni negara.

Pokok-pokok aturan yang terdapat dalam RUU tahun 1997 memuat soal pembatasan masa berlaku izin stasiun televisi swasta serta pembatasan daya jangkau siaran. Dalam hal daya jangkau, disebutkan bahwa wilayah jangkauan siaran televisi swasta dibatasi hanya 50% dari jumlah penduduk Indonesia (Armando, 2011: 138). Sementara untuk menjangkau 50% jumlah penduduk yang belum terlingkupi disyaratkan melalui perantaraan stasiun-stasiun televisi lokal. Dapat dikatakan bahwa RUU tersebut berupaya untuk melembagakan sistem jaringan dan mengontrol penggunaan frekuensi.

Terkait kontrol atas penggunaan frekuensi, izin penyelenggaraan televisi swasta dibatasi sehingga hanya berlaku selama lima tahun dan dapat diperpanjang setelah melalui proses evaluasi. Pengaturan perizinan sebagaimana diatur dalam RUU Penyiaran tahun 1997 tidak dijalankan oleh pemerintah, melainkan melalui badan regulasi penyiaran di luar pemerintahan, yaitu Badan Pertimbangan dan Pengendalian Penyiaran Nasional (BP3N). BP3N itu sendiri memiliki kewenangan kontrol melalui pemberian dan pencabutan izin televisi swasta.

Aturan-aturan yang dimuat dalam RUU tersebut dengan jelas membatasi ruang gerak televisi-televisi swasta yang telah melakukan siaran dengan daya jangkau nasional. Hal ini misalnya, pada aspek pembatasan atas jangkauan penyiaran mensyaratkan relokasi dan pengalihan kepemilikan stasiun-stasiun pemancar (transmisi) yang sudah didirikan oleh stasiun-stasiun televisi swasta menjadi berbasis lokalitas. Syarat ketentuan teknis tersebut dianggap menyulitkan dan memakan biaya bagi pelaku industri televisi. BP3N sendiri memiliki posisi strategis untuk mengendalikan jangka waktu izin penyiaran dan mengontrol industri penyiaran dengan kewenangan untuk mencabut izin.

Potensi pembatasan ruang gerak tersebut kemudian menimbulkan penolakan yang datang dari pelaku industri televisi. Armando (2011: 140) menunjukkan adanya penolakan tersebut melalui laporan harian Republika (2/03/97). Dalam laporan tersebut disebutkan rangkaian pernyataan para pelaku industri televisi yang mengangkat isu pembatasan jangkauan siaran sebagai alasan penolakan atas RUU Penyiaran 1997. Reaksi ini direspon Suharto melalui penolakannya mengesahkan RUU dan pengembaliannya kepada DPR. Respon Suharto itu pada dasarnya menunjukkan besarnya hegemoni negara yang menjadi kekuatan di balik pelaku industri televisi swasta ketika itu. Pada akhirnya, UU Penyiaran 1997 disahkan dengan perubahan-perubahan yang mengakomodasi keberatan-keberatan pelaku industri televisi, terutama dalam hal jangkauan siaran dan regulator penyiaran.

UU Penyiaran 1997 yang disahkan dengan mengakomodasi kepentingan pelaku industri televisi memberikan pengaruh terhadap dinamika perkembangan industri televisi pasca-Orde Baru. Seiring dengan dibatalkannya aturan-aturan ketat dalam UU Penyiaran 1997 yang mengatur industri televisi, khususnya dalam hal ini soal perizinan, jumlah televisi swasta pada periode Reformasi mengalami peningkatan.[2] Terdapat lima stasiun yang mendapat izin siaran dalam rentang waktu 1998-1999: Trans TV, Lativi, Metro TV, Global TV, dan DVN TV (Armando, 2011: 145). Perkembangan tersebut dapat diartikan bahwa sepanjang rentang waktu tahun 1998 hingga tahun 2002 ketika UU Penyiaran 2002 disahkan, terdapat 10 stasiun televisi swasta yang melakukan siaran secara nasional.

Pada perkembangannya, muncul kembali kebutuhan atas penyusunan regulasi terkait penyiaran pada periode reformasi. Kondisi yang memunculkan kebutuhan tersebut terkait dengan pembubaran Departemen Penerangan (Deppen) melalui Keputusan Presiden No. 136/1999 oleh Presiden Abdurrahman Wahid. Melalui pembubaran Deppen tersebut, terjadi kekosongan lembaga otoritas penyiaran (Armando, 2011: 152), terutama dalam hal pengelolaan frekuensi. Kebutuhan atas regulasi penyiaran yang baru juga terkait dengan semangat reformasi ketika itu. UU Penyiaran 1997 dianggap tidak mengandung semangat demokratisasi.

Substansi UU Penyiaran 2002 yang disahkan memuat sejumlah perbaikan dari UU Penyiaran sebelumnya. Pada dasarnya, isinya  tidak berbeda secara signifikan dengan RUU Penyiaran 1997 awal sebelum ditolak oleh Suharto. Dalam hal regulator, RUU Penyiaran 2002 mengatur soal KPI sebagai regulator penyiaran yang independen di luar pemerintahan. Selain itu juga dimuat aturan yang mewajibkan sistem penyiaran berjaringan yang dapat mengendalikan sentralisasi penyiaran. Aturan ini dilengkapi dengan pembatasan kepemilikan silang dan pemusatan kepemilikan.

Serangkaian aturan tersebut yang pada dasarnya mengandung spirit demokratisasi media. Upaya desentralisasi penyiaran yang implisit di dalamnya mengundang penolakan dari pelaku industri televisi. Jika diperhatikan, resistensi tersebut pada dasarnya merupakan keberlanjutan dari penolakan pada UU Penyiaran sebelumnya yang berkisar pada keberatan atas pembatasan jangkauan siaran dan keharusan untuk melakukan sistem berjaringan, pembatasan kepemilikan dan kewenangan regulator (Rianto, dkk, 2012: 46-49 dan Armando, 2011: 160-162). Dalam kata lain, berbagai penolakan tersebut pada dasarnya merefleksikan ancaman terhadap status quo terkait kepentingan pokok pelaku industri televisi yang telah terbentuk sejak Orde Baru.

Wajar jika para pelaku industri televisi beraliansi—dalam hal ini Asosiasi Televisi Swasta Indonesia (ATVSI) – untuk mengamankan kepentingannya. Berdasarkan catatan Armando (2011: 159 dan 166), ATVSI yang berada di bawah koordinasi Karni Ilyas ini kemudian menjadi motor utama dalam kampanye penolakan UU Penyiaran. Manuver politik yang dilakukan oleh ATVSI—yang bahkan dilakukan sejak perancangan UU Penyiaran pada tahun 1999—dilakukan dengan mempengaruhi opini publik sebagai upaya mendelegitimasi UU Penyiaran itu sendiri. Upaya tersebut dilancarkan melalui iklan, pernyataan sikap, dan pemberitaan RUU Penyiaran dalam perspektif kepentingan pemilik modal—upaya yang pada dasarnya menyalahgunakan penggunaan frekuensi itu sendiri.

Upaya Melindungi Diri: Manuver Politik  Pelaku Industri Televisi dan Implikasinya

Perkembangan selanjutnya menjadi fase yang menentukan bagi prospek demokratisasi media dan desentralisasi penyiaran. Ketika DPR pada akhirnya tetap mengesahkan UU Penyiaran sesuai dengan rancangan awal, terlepas dari rangkaian berbagai upaya delegitimasi sebelumnya, pelaku industri televisi dalam hal ini menyiapkan upaya perlawanan lanjutan. Manuver politik pelaku industri televisi memberikan dampak signifikan ketika pelaku industri televisi mengajukan uji materi terhadap UU Penyiaran. Poin penting dari keputusan Mahkamah Konstitusi (MK) terkait uji materi tersebut adalah pengurangan kewenangan KPI.

Hasil keputusan MK terkait pengurangan kewenangan KPI pada dasarnya menempatkan pemerintah melalui Kementerian Komunikasi dan Informasi (Kemenkominfo) sebagai regulator yang dominan. Dalam hal ini, kewenangan menentukan perizinan dijalankan oleh Kemenkominfo, di sisi lain KPI lebih berperan sebatas pada pengawasan isi siaran (Rianto, dkk, 2012: 31). Sementara itu, posisi KPI tidak sebagai regulator tunggal melainkan ditempatkan bersama pemerintah. Meskipun demikian, peranan KPI dalam mengatur hal-hal mengenai penyiaran hanya sebatas dalam pelaksanaan Peraturan Pemerintah yang dibuat oleh pemerintah (Armando, 2011: 203). Artinya, pada dasarnya KPI tidak memiliki kewenangan regulasi yang signifikan karena hasil keputusan oleh MK dalam uji materi secara fundamental menempatkan pemerintah sebagai regulator dominan.

Pada titik ini, pengurangan kewenangan KPI terutama dalam hal penentuan regulasi mulai menunjukkan implikasinya terhadap persoalan-persoalan demokratisasi media dan desentralisasi penyiaran. Implikasi tersebut terlihat ketika pemerintah mengeluarkan berbagai Peraturan Pemerintah (PP) sebagai peraturan teknis turunan dari undang-undang. Peraturan turunan tersebut merupakan konsekuensi logis karena UU Penyiaran 2002 belum memuat aturan-aturan teknis yang lebih spesifik. Dalam hal perizinan misalnya, PP No. 50 tentang Penyelenggaraan Lembaga Penyiaran Swasta menempatkan pemerintah sebagai penentu utama pemberian atau pencabutan izin penyelenggaraan penyiaran. Sementara posisi KPI dalam hal ini hanya sebatas sebagai perantara permohonan perizinan tanpa kewenangan untuk menentukan perizinan itu sendiri (Armando, 2011: 218-219).

Ketentuan perizinan ini menjadi pangkal persoalan dalam pelaksanaan sistem berjaringan sebagai suatu upaya untuk mendesentralisasikan penyiaran. Sistem berjaringan dalam amanat UU Penyiaran 2002 pada dasarnya menyaratkan proses perizinan ulang di tiap daerah. Artinya, dalam sistem berjaringan izin siaran nasional dibatalkan dan di setiap daerah harus ada izin siaran yang khusus berlaku di daerah itu. Aturan ini ditelikung oleh PP No. 50, khususnya dalam pasal 60 (3) yang pada intinya memuat aturan bahwa izin siaran nasional yang telah ada sebelumnya tidak perlu mengajukan perizinan ulang di tiap daerah, melainkan diakui keberadaannya dan cukup dengan menyesuaikan izinnya (Armando, 2011: 227-228).

Dari sini terlihat jelas bagaimana kepentingan industri televisi bermain sekaligus diuntungkan regulasi. Pelaku industri televisi memiliki tiga langkah krusial dalam meloloskan kepentingannya. Pertama, keleluasaan televisi swasta dalam melakukan siaran dengan daya jangkau nasional. Kedua, rezim regulator yang mengakomodasi kepentingan pelaku industri penyiaran, termasuk dalam hal kontrol terhadap izin penyiaran. Kedua aspek tersebut juga terkait dengan perluasan kepemilikan televisi.

Ketiga, besarnya jaringan modal yang melibatkan industri media, terutama dalam hal ini televisi, yang membentuk struktur konglomerasi. Ketiga aspek ini yang kemudian menjadi faktor terselubung di balik persoalan teknis-prosedural UU Penyiaran 2002. Terang benderang bahwa manuver politik pelaku industri televisi terkait UU Penyiaran 2002 pada dasarnya merefleksikan ancaman terhadap status quo terkait kepentingan mereka sendiri.

What is to be done?

Pada titik ini dapat disimpulkan bahwa persoalan teknis-prosedural implementasi UU Penyiaran 2002 didasari oleh kecenderungan regulator—pemerintah melalui Kemenkominfo—yang mengakomodasi kepentingan pelaku industri televisi. Kecenderungan tersebut telah ditunjukkan melalui berbagai aturan dalam PP yang menjaga keleluasaan ruang gerak pelaku industri televisi. Sementara itu, KPI sebagai badan independen tidak memiliki kewenangan yang signifikan dalam mengontrol industri televisi. Kombinasi antara kedua hal tersebut terlihat dari tidak adanya pencabutan izin penyiaran terhadap televisi-televisi yang secara jelas memanfaatkan frekuensi sebagai saluran kepentingan politik pemilik pada momen Pemilu 2014, sekalipun telah terdapat pembuktian empiris melalui penelitian Remotivi (2014) dan rekomendasi yang dikeluarkan KPI.

Secara garis besar, persoalan tersebut berada dalam kerangka pengamanan kepentingan industri televisi yang membuat regulator penyiaran berpihak kepada kelas pemodal, KPI yang wewenangnya diperlemah, serta secara luas kegagalan implementasi UU Penyiaran 2002.

Dengan melihat bagaimana pelaku industri berupaya mengamankan kepentingannya sendiri, upaya mengatasi persoalan sentralisasi penyiaran, bias kepentingan pemilik dalam konten media, konsentrasi kepemilikan dan persoalan turunan lainnya tidak dapat direduksi hanya sekadar persoalan teknis-prosedural atau soal konsistensi regulator. Upaya mengatasi persoalan-persoalan dalam konteks ini menyaratkan perlawanan, pertama-tama, terhadap kepentingan pokok pelaku industri televisi.

Berangkat dari situ, strategi yang perlu dilakukan adalah melalui pengembalian kedaulatan publik dalam hal pengelolaan frekuensi. Di titik itu argumentasi soal penguatan kewenangan KPI sebagai perantara publik dalam mengelola frekuensi mendapat pendasaran yang lebih kuat. Penguatan kewenangan KPI yang dimaksud dalam hal ini secara esensial terkait kontrol terhadap penggunaan frekuensi, yaitu kontrol atas izin penyiaran. Artinya, upaya demokratisasi media dan desentralisasi penyiaran tidak dapat menggantungkan dirinya pada inisiatif negara, melainkan harus bertumpu pada upaya perlawanan publik dalam merebut ruang publik. []


Daftar Pustaka

Armando, Ade dan Nina Mutmainnah. Basis Ekonomi Kebijakan Pertelevisian Swasta di Indonesia. Laporan Penelitian Jurusan Ilmu Komunikasi FISIP UI, 1993.

Armando, Ade. Televisi Jakarta di Atas Indonesia. Yogyakarta: Bentang, 2011.

Dhakidae, Daniel. “The State, The Rise of Capital and The Fall of Political Journalism: Political Economy of Indonesian News Industry”, Disertasi Doktoral, Amerika Serikat, Cornell University, 1991.

Heychael, Muhammad dan Holy Rafika Dhona, Ed, “Independensi Televisi Menjelang Pemilu 2014: Ketika Media Jadi Corong Kepentingan Politik Pemilik”. Laporan Riset Divisi Penelitian Remotivi (3 Bagian), Jakarta: Remotivi, 2014.

 Lim, Merlyna. “The League of thirteen: Media Concentration in Indonesia”Tempe, AZ: Participatory Media Lab Arizona State University and Ford Foundation, 2012.

Nugroho, Yanuar, Dinita Andriani Putri dan Shita Laksmi. Memetakan Lansekap Industri Media Kontemporer di Indonesia. Jakarta: CIPG dan HIVOS, 2012.

Putri, Dinita Andriani, dkk. Dari Konstituen ke Konsumen: Strategi Komunikasi Partai Politik di Layar Kaca. Laporan Riset Centre for Innovation Policy and Governance,Jakarta: CIPG, 2014.

Rianto, Puji, dkk. Dominasi Tv Swasta (Nasional): Tergerusnya Keberagaman Isi dan Kepemilikan. Yogyakarta: PR2Media-Yayasan Tifa, 2012.

_______________. Kepemilikan Dan Intervensi Siaran: Perampasan Hak Publik, Dominasi dan Bahaya Media di Tangan Segelintir Orang. Yogyakarta: PR2 Media, 2014

SK, Ishadi. Media dan Kekuasaan: Televisi di Hari-Hari Terakhir Presiden Soeharto. Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2014.

Sudibyo, Agus dan Nezar Patria, “Ditempa Pertarungan Modal: Industri Pertelevisian di Indonesia Pasca-Otoritarianisme”, Jurnal Prisma Vol. 32, No. 1, 2013.