Tulisan ini adalah bagian dari serial tentang televisi digital. Baca bagian pertama di sini.

Dalam masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (2004-2014), Indonesia meratifikasi rekomendasi International Telecommunication Union (ITU)[1] untuk menerapkan televisi digital. Namun setelah langkah itu diambil, kebijakan publik mengenai televisi digital di Indonesia justru mengalami kemunduran, ketidakjelasan, bahkan kontradiksi. Kebijakan transisi menuju televisi digital yang diajukan pemerintahan SBY memantik banyak pertanyaan tentang masalah-masalah dasar. Pertanyaan pertama yang layak kita lontarkan adalah mengenai pembuatan keputusan standar teknologi digital yang tidak melibatkan diskusi publik.

Ada berbagai varian standar penyiaran televisi saling berkompetisi di seluruh dunia. Masing-masing standar memiliki potensi efisiensi spektrum yang berbeda-beda dan selalu berubah seiring dengan perkembangan teknologi. Saat ini, terdapat tiga standar yang memimpin kompetisi ini: (1) Advanced Television Standards Committee menciptakan standar ATSC, yang merupakan evolusi dari standar National Television System Committee (STSC). Standar ini diterapkan di Amerika Utara dan Korea Selatan. (2) Integrated Services Digital Broadcasting (ISDB-T) diciptakan dan dipakai di Jepang, sementara variasi dari standar ini banyak dipakai di Amerika Selatan. (3) DVB-T atau Digital Video Broadcasting-Terrestrial adalah standar yang paling populer, digunakan di Eropa, Australia, Selandia Baru, Colombia, dan beberapa negara Afrika.

Ketika tulisan ini dibuat, Indonesia telah memutuskan untuk menggunakan DVB-T2, versi terbaru dari standar Eropa yang memungkinkan penyiaran 12 program Standard Definition (SD) dalam satu kanal frekuensi. Alasan yang beredar adalah kedekatan Indonesia—yang lebih menyerupai ketergantungan, atau path-dependency—ekonomi dan teknologi antara anggota negara ASEAN dan Eropa. Path dependency adalah sebuah teori yang meramalkan bahwa perkembangan teknologi sebuah negara di masa depan akan sangat tergantung pada teknologi yang diadopsi saat ini. Ibaratnya software Iphone, segala kecanggihan mode operasional perangkat tersebut hanya bisa dinikmati oleh pemilik iPhone. Para pemilik iPhone, sebaliknya tidak bisa menikmati kecanggihan android. Versi upgrade yang bisa dinikmati di masa depan pun sangat tergantung dengan perangkat masing-masing.

Anehnya, aspek ketergantungan ini pun tidak pernah dijelaskan lebih lanjut, mengingat bahwa teknologi televisi digital sebenarnya tidak memiliki path dependency dengan teknologi pendahulu. Pengadopsian teknologi televisi digital saat ini tidak ditentukan oleh teknologi analog yang telah kita pillih. Standar TV analog berwarna Eropa, Phase Alternating Line (PAL), yang diadopsi Indonesia bertahun-tahun lalu tidak meniscayakan adopsi standar digital Digital Video Broadcasting-Terrestrial (DVB-T). Ringkasnya, Indonesia sebenarnya memiliki keleluasaan untuk memilih teknologi televisi digital sesuai dengan kebutuhan publik.

Lebih dari itu, standar digital yang kita gunakan nantinya akan sangat menentukan jenis perkembangan telekomunikasi di masa depan. Setiap standar memiliki kekuatan yang berbeda-beda dalam versi evolusi mereka, bukan hanya dalam penyiaran, melainkan juga telekomunikasi. Misalnya, ATSC sangat kuat dalam pengembangan lanjutan gambar Ultra High Definition, namun lemah dalam hal simulcasting (penyiaran sinyal analog dan digital secara bersamaan). Sementara itu, ISDB menunjukkan potensi wahid dalam pemanfaatan lanjutan frekuensi untuk keperluan teknologi mobile.

Pemerintah pun tidak pernah benar-benar menjelaskan atau memproduksi laporan resmi—yang didasari oleh riset mendalam—yang menjelaskan pemilihan teknologi itu. Hubungan baik antara pemerintah Indonesia dengan International Broadcasting Convention (IBC) pun disebut sebagai salah satu alasan. IBC adalah pameran perdagangan tahunan bagi industri penyiaran, penyedia konten, produsen alat-alat penyiaran, profesional, serta asosiasi teknisi industri penyiaran. IBC merupakan pagelaran profesional penyiaran terbesar di Eropa dan diadakan tiap tahun pada bulan September di Pameran Pusat Pameran dan Konvensi RAI, Amsterdam, Belanda.

ISDB

Jepang merupakan negara yang paling getol mengembangkan televisi high-definition, dan telah memulai riset sejak 1960an. ISDB menggantikan standar MUSE HDTV yang digunakan oleh NHK, yang menggunakan sinyal digital untuk transmisi namun masih mememerlukan converter digital-ke-analog supaya bisa ditayangkan televisi analog pada masa itu. Teknologi ini didemonstrasikan NHK di Washington DC pada 1987, yang menginspirasi Amerika untuk mengembangkan ATSC. Pada saat yang bersamaan, negara-negara Eropa juga mengembangkan DTB (Digital Terrestrial Broadcasting).

Standar ISDB memperoleh izin komersial pada 2003. Saat ini, pasarnya telah mencapai 100 juta set televisi. Brazil mengadopsi standar ISDB pada 2006 berdasarkan rekomendasi kelompok riset ABERT-SET mereka menyatakan bahwa standar tersebut memiliki performa paling baik dari ketiga standar besar yang ada. Periset DiBEG di Jepang pun menyatakan hal yang serupa. Sebagian besar negara Amerika Selatan pun telah mengadopsi standar ISDB.
 

Tabel 1: Perbandingan tiga standar penyiaran digital (Hasil riset DiBEG)

ISDB unggul dalam hal penyiaran data dan penerimaan mobile. Pemanfaatan internet juga cukup baik. ATSC adalah yang paling tidak fleksibel dari ketiga standar tersebut, sementara DVB ada di tengah-tengah.

Secara umum, ISDB lebih punya ketahanan terhadap gangguan dan noise. Transmisi hirarkis juga dimungkinkan, yang artinya sinyal analog bisa ditransmisikan dalam saluran yang sama dengan sinyal digital. Hal ini tidak dimungkinkan dalam ATSC, dengan demikian stasiun analog harus bersiaran dalam saluran yang berbeda. ISDB juga memungkinkan audio ditransmisikan secara terpisah dari saluran video (memungkinkan beberapa stream audio secara sekaligus).
 

Tabel 2: Perbandingan tiga system penyiaran digital

ATSC

Federal Communication Comission (FCC) Amerika Serikat mengadopsi standar ATSC pada 1996. Standar ini adalah yang paling tidak fleksibel dari tiga standar besar di dunia. Salah satu kelemahan inheren dari standar ini menyebabkan AS menghapus saluran analog secara bertahap; ATSC tidak memungkinkan transmisi hirarkis. Di AS, ATSC telah menggantikan NTSC sepenuhnya pada 2009, sementara Kanada akan menyelesaikan peralihan ini pada 2011. Korea Selatan juga mengadopsi teknologi ini, sementara Republik Dominikan, El Savador, dan Meksiko akan menyelesaikan peralihannya dalam beberapa tahun ke depan.

Dalam pengembangannya, ATSC memungkinkan peningkatan lanjut dalam hal kompresi video, pengukuran audiens, periklanan terarah (targeted advertising), panduan tayangan, layanan video on demand, serta kemampuan untuk menyimpan informasi dalam receiver baru, termasuk konten non-realtime (NRT). ATSC 3.0 akan menyediakan televisi Ultra High-Definition, yang akan muncul pada dekade depan. UHDTV memiliki resolusi empat kali lebih besar ketimbang HDTV, sehingga memungkinkan resolusi tinggi dalam layar sebesar stadium. ATSC-M/H (mobile/handheld) juga dikembangkan untuk memungkinkan resepsi sinyal ATSC, namun masih mengalami berbagai tantangan teknis.

DVB

DVB-S dan DVB-C (standar DVB untuk satelit dan kabel) diratifikasi pada 1994, kemudian DVB-T (penyiaran terrestrial) pada 1997. United Kingdom memulai penyiaran DVB pada 1998, dan Berlin adalah area pertama yang mengganti teknologi analog menjadi DVB secara total pada 2003. Hari ini, sebagian besar negara di Eropa telah mengganti PAL/SECAM mereka dengan DVB. Standar ini juga diadopsi berbagai negara di Afrika, Asia, Australia, dan beberapa bagian di Amerika Selatan.

DVB-T2 mulai bersiaran di beberapa tempat, dan UK adalah yang pertama menyediakan layanan tersebut pada 2009. Standar DBV-T2 adalah revisi dari DVB-T yang memungkinkan bandwidth yang lebih besar.

DTMB dan DMB

DMB utamanya digunakan di Korea Selatan sebagai standar penyiaran mobile dan memiliki resolusi yang terbatas. DTMB digunakan di China, Makau, dan Hong Kong, namun saya tidak akan banyak membahasnya. Beberapa negara di Timur-Tengah dan Kuba juga bereksperimen dengan standar ini, atau telah menerapkannya, dan saya curiga standar ini dikembangkan sepenuhnya dengan alasan politis (dan diadopsi di luar China dengan alasan politis yang sama pula).

Carut-Marut Pengaturan Infrastruktur Digital

Apabila kita kesampingkan masalah rasionalisasi di balik pemilihan standar DVB-T, rencana adopsi penyiaran digital di Indonesia pun masih punya segudang masalah. Pada 2011, Tifatul Sembiring mulai mengeluarkan sederetan Peraturan Menteri (Permen) mengenai televisi digital. Aturan-aturan tersebut tidak menjabarkan bagaimana merealisasikan secara penuh potensi-potensi digitalisasi untuk menyuburkan keberagaman dalam struktur industri pertelevisian, atau pun memberikan jaminan terbukanya pasar untuk pemain baru. Isi dari aturan-aturan tersebut berpihak pada industri pertelevisian nasional dominan dan lebih menitikberatkan pada aspek teknologi yang berkaitan dengan perbaikan kualitas gambar dan suara. Aturan tersebut juga mengatur secara khusus tentang infrastruktur penyiaran digital—yang akan sangat berbeda dari bagaimana kita mengatur penyiaran analog.

Sebagaimana telah kita diskusikan sebelumnya, proyek digitalisasi penyiaran tidak membawa keuntungan finansial secara langsung bagi industri penyiaran kita. Kepentingan utama industri penyiaran dalam proyek digitalisasi adalah untuk mendapat keuntungan politis. Keuntungan ini berupa kepemilikan infrastruktur dan hak operasi mux, yang bisa dijadikan alat untuk menyingkirkan kompetitor.

Penyiaran digital dengan standar DVB-T mensyaratkan sistem multiplex (mux) yang memisahkan fungsi “operator” atau “pengelola infrastruktur” dari “stasiun televisi” atau “penyedia konten”. Pemisahan ini dikenal sebagai prinsip “konten-konduit”. Prinsip ini menjamin persaingan usaha dalam industri komunikasi dengan memastikan bahwa, selama pihak yang berbisnis infrastruktur dilarang untuk juga berbisinis dalam konten, maka pemerintah dapat menjamin bahwa pengusaha infrastruktur tidak dapat merecoki bisnis perusahaan “kompetitor” konten mereka. Ibaratnya bisnis air, orang yang sudah mengontrol industri pipa, tidak boleh berbisnis air. Asumsinya, jika perusahaan A berbisnis dalam industri pipa dan air, maka A bisa mengacaukan persaingan usaha dengan memampatkan pipa bagi distribusi air kompetitor.

Dua fungsi ini, dalam industri penyiaran analog kita hari ini, dipegang oleh satu entitas yang sama: lembaga penyiaran. UU Penyiaran tahun 2002 memang telah mengantisipasi perkembangan teknologi digital, namun tidak menyebutkan sama sekali soal penyedia atau operator digital yang meliputi fungsi mux.[2] Kewajiban hukum operator mux harus dibedakan dari kewajiban dari stasiun televisi. Apa yang diatur dalam UU 2002 utamanya adalah hak dan kewajiban stasiun televisi dalam hubungannya dengan fungsi penyiaran program. Tanpa terlebih dahulu merevisi UU 2002, multiplexing akan menjadi bagian yang tak punya payung hukum dan membawa masalah tersendiri dalam penyiaran kita.

Melalui serangkaian Permen, Kemenkominfo era Sembiring mengambil jalan pintas dengan menerobos komplikasi hukum dan menetapkan bahwa, hanya perusahaan yang telah memiliki izin bersiaran yang bisa berpartisipasi dalam tender untuk menjadi operator mux. Izin multiplexing hanya diberikan pada stasiun/perusahaan yang memiliki kemampuan finansial untuk membiayai migrasi digital seturut dengan zona multiplexing masing-masing, termasuk membangun infrastruktur dan menyediakan decoder. Aturan ini tentu meminggirkan lembaga penyiaran lokal dan komunitas karena investasi ini hanya mungkin dilakukan oleh televisi swasta bersiaran nasional. Dengan dalih mengikuti UU yang ketinggalan zaman, Negara berhasil menyokong ekspansi bisnis dari perusahaan-perusahaan dominan.

Dalam hal kekuatan modal, stasiun lokal atau pun komunitas tidak mungkin memiliki hak operasi mux. Dengan demikian, mereka harus menyewa mux dari pemilik stasiun televisi swasta bersiaran nasional, yang adalah kompetitor mereka dalam bidang produksi konten. Dengan status mereka sebagai “penyewa”, operator mux punya potensi mengganggu penyiaran kompetitornya, dan juga membebankan biaya sewa yang tinggi untuk menyingkirkan kompetisi.

Tentu masuk akal apabila pihak yang memiliki cukup uang dan keterampilan memenangi sebuah tender. Namun demikian, permen-permen tersebut secara sengaja membatasi tender mux agar hanya bisa diikuti oleh stasiun televisi yang sekarang sudah ada. Hal ini tentu menutup kemungkinan partisipasi perusahaan-perusahaan telekomunikasi yang juga memiliki modal dan keterampilan mumpuni untuk mengoperasikan mux. Keputusan untuk membatasi peserta tender ini sangat mencurigakan karena berlawanan dengan kebijakan-kebijakan penerapan digital pada banyak negara lain. Umumnya, tender hak operasi penyiaran digital seperti mux diberikan pada entitas bisnis di luar industri televisi yang sudah ada, untuk memastikan prinsip pemisahan konten-konduit.

Meski aturan-aturan tersebut kini telah dibatalkan oleh pengadilan, keberadaan mereka kala itu telah cukup memberikan gambaran bagaimana kebijakan televisi digital dapat dimanfaatkan untuk melanggengkan kepentingan pihak tertentu. Teruknya, sebelum aturan-aturan tersebut dipatahkan, beberapa pemenang tender langsung membangun infrastruktur mux mereka. Keberadaan investasi mahal yang kini belum terpakai itu dijadikan basis untuk menekan Kemenkominfo kabinet saat ini agar tetap memberikan izin mux kepada mereka—sebagai bentuk pertanggungjawaban pemerintah.

Dividen Digital

Insentif terbesar untuk mengadopsi televisi digital di Indonesia bisa jadi tidak terletak dalam pengembangan pertelevisian itu sendiri, melainkan dalam internet broadband. Meski inovasi televisi digital membawa janji peningkatan kualitas penyiaran televisi, jika dilihat dari beberapa perkembangan terakhir, motivasi utama ITU dalam merekomendasikan adopsi televisi digital secara global lebih bertujuan untuk memperluas akses internet broadband, terutama untuk negara berkembang.

Dalam sebuah forum Regional Asia Pasifik yang digelar ITU di Indonesia September lalu telah dijelaskan bahwa, meskipun manfaat televisi digital masih belum cukup kuat bagi industri penyiaran itu sendiri, digitalisasi frekuensi televisi akan menciptakan penghematan frekuensi, atau “dividen digital” (digital dividend), yang cukup untuk menciptakan internet broadband. Dalam banyak publikasi lain, ITU juga telah menerbitkan rekomendasi yang mengunci dividen digital sebesar 112 Mhz untuk internet broadband dan perkembangan teknologi mobile setelah proses migrasi selesai.

Ini adalah kesempatan langka bagi Indonesia, karena dividen digital adalah satu-satunya kemungkinan bagi pemerintah untuk menyediakan internet broadband dengan murah, merata, dan segera. Pembangunan infrastruktur berkabel internet ke seluruh Indonesia hampir mustahil dilakukan secara merata dalam waktu 10 tahun ke depan karena wajah kepulauan yang begitu besar dan terpecah-pecah. Sulit sekali untuk membangun jaringan domestik yang menghubungkan16 ribu pulau. Biaya yang harus dikeluarkan oleh pemerintah juga tidak terbayangkan jika publik Indonesia harus menunggu pembangunan jaringan infrastruktur internet domestik. Internet cepat melalui frekuensi adalah satu-satunya jawaban bagi masalah infrastruktur digital Indonesia.

Akses internet menjadi demikian penting, bahkan PBB mengakui akses terhadap internet sebagai bagian dari Hak Asasi Manusia melalui pengadopsian resolusi Dewan HAM nomor A/HRC/20/L.13 (Human Rights Council 2012). Namun, banyak pejuang internet melupakan bahwa memperjuangkan akses internet bukan berarti memperjuangkan akses publik terhadap informasi secara keseluruhan. Perjuangan terhadap akses internet memiliki agenda digital tersendiri yang mengutamakan alur informasi informasi digital dibanding cara penyampaian informasi lain, seperti misalnya televisi analog, radio, SMS atau telepon. Memprioritaskan penyediaan internet cepat menjadi tidak “inklusif” karena potensi dan pembangunan infrastruktur telekomunikasi difokuskan pada sebuah teknologi “elit”, yaitu broadband internet, yang saat ini hanya bisa dinikmati segelintir masyarakat negara berkembang.

Dalam konteks televisi digital dan negara berkembang, eksklusivitas ini terjadi karena kerumitan akses masyarakat kelas bawah—sebagai dampak dari pengalihan alokasi frekuensi dan perlunya dekoder—terhadap informasi yang tadinya dapat mereka nikmati secara gratis dan mudah selama bertahun-tahun. Semua ini dilakukan untuk memberikan akses terhadap sebuah teknologi canggih yang tidak akan mampu untuk diakses oleh masyarakat kelas bawah, setidaknya dalam waktu dekat.

Ekslusivitas ini bisa dihindari dengan memastikan kemudahan akses perangkat bagi publik dan akses infrastruktur stasiun kecil. Demi pemanfaatan nilai utilitas frekuensi secara maksimal, negara perlu mengeluarkan kebijakan alokasi frekuensi yang memungkinkan pemanfaatan televisi digital yang berdampingan dengan internet broadband. Dalam pengaturan infrastruktur digital, pengaturan mux punya pengaruh yang besar. Untuk mencapai efisiensi frekuensi, yang dengan demikian menciptakan dividen digital, pengelolaan mux yang dipegang oleh stasiun televisi swasta yang kini bersiaran tentu sangat tidak efisien.

Kebijakan televisi digital perlu menjamin bahwa frekuensi akan dikembalikan kepada negara untuk digitalisasi, demi menyediakan landasan hukum untuk mengumpulkan efisiensi spektrum tersebut demi pemanfaatan internet broadband. Tanpa jaminan tersebut, efisiensi tidak akan terjadi karena pengelolaan sisa spektrum akan dilakukan oleh masing-masing stasiun—yang akan mereka manfaatkan untuk kepentingan bisnis masing-masing.

Apabila langkah ini diambil, maka akan tercipta semacam tabula rasa dalam pengaturan frekuensi di Indonesia, sebuah titik mulai baru. Karena penerapan sistem digital mensyaratkan infrastruktur penyiaran yang berbeda secara radikal, maka ia akan membutuhkan seperangkat pengaturan yang sepenuhnya baru pula. Peralihan infrastruktur dan aturan baru ini bisa jadi titik balik untuk menjalankan sejumlah agenda demokratisasi penyiaran yang selama ini diganjal oleh kekuatan modal oligarki penyiaran. Pada saat yang bersamaan, infrastruktur dan pengaturan baru ini bisa dirancang seefisien mungkin untuk merealisasikan dividen digital yang secara inheren dijanjikan oleh teknologi digital itu sendiri. Namun, pada titik ekstrim yang lain, apabila kesempatan ini tidak diambil secara hati-hati, maka proyek digitalisasi hanya akan menjadi proyek ekspansi serta konsolidasi modal oligarki untuk mempererat cengkramannya dalam dunia penyiaran dan telekomunikasi Indonesia. []


Daftar Pustaka

Kementerian Komunikasi dan Informasi. (2015, November 3). Focus Group Discussion: Industri penyiaran Menuju Era Digital (Rep.).

Bambang Santoso, wawancara personal (14 Oktober 2015).

 Judhariksawan, wawancara personal (16 September 2015).

Republik Indonesia. 2002.  Undang Undang No.32 Tahun 2002 Tentang Penyiaran. Jakarta

Republik Indonesia. 2011. Peraturan Menteri Komunikasi dan Informatika Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 2011 Tentang Penyelenggaraan Penyiaran Televisi Digital Terestrial Penerimaan Tetap Tidak Berbayar. Jakarta

Republik Indonesia. 2013. Peraturan Menteri Komunikasi dan Informatika Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2013 Tentang Penyelenggaraan Penyiaran Televisi Secara Digital dan Penyiaran Multipleksing melalui Sistem Terestrial. Jakarta